انرژی، حق عمومی و تعهد حاکمیتی | تابستان سخت برای مردم ایران در راه است!

مجموعه: اخبار اقتصادی و بازرگانی

تاریخ انتشار : چهارشنبه, ۱۷ اردیبهشت ۱۴۰۴ ۱۳:۵۸

جهان صنعت؛نشانه‌های آشکاری از یک تابستان سخت پیش‌روی کشور است. هشدارهای کارشناسان و گزارش‌های نهادهای دولتی درباره کاهش سطح ذخایر سدها، افزایش مصرف برق و فرسودگی زیرساخت‌های توزیع انرژی، گویای آن است که کشور با یک بحران قریب‌الوقوع در حوزه آب و برق مواجه است؛ بحرانی که اگر چاره‌اندیشی فوری و ساختاری برای آن صورت نگیرد، نه‌تنها به اختلال در زندگی روزمره مردم و فعالیت‌های اقتصادی منجر خواهد شد بلکه ممکن است ابعاد سیاسی، امنیتی و حقوقی نیز پیدا کند.

تجربه سال‌های اخیر نشان داده است که مواجهه ما با بحران‌های انرژی، بیش از آنکه از منظر حکمرانی و طراحی سازوکارهای پایدار بررسی شود، معمولا در قالب تصمیم‌های اضطراری، محدودکننده و کوتاه‌مدت باقی مانده است. در حالی که پدیده‌هایی نظیر کمبود برق، قطعی آب یا کاهش کیفیت خدمات زیرساختی، دارای ابعاد چندگانه هستند: حقوقی، بانکی، اقتصادی، فنی و بین‌المللی.

از یک‌سو، دولت در برابر شهروندان متعهد به تامین خدمات عمومی اولیه از جمله برق و آب است؛ تعهدی که در اسناد بالادستی، قوانین اساسی و اصول عدالت اجتماعی ریشه دارد. از سوی دیگر، نظام بانکی کشور، به‌عنوان نهاد واسط سرمایه‌گذاری، باید به میدان بیاید و از طریق ابزارهای نوین مالی، زیرساخت‌های انرژی‌محور را تامین مالی کند و در سطحی کلان‌تر، نمی‌توان از نقش تحریم‌های بین‌المللی و انزوای مالی ایران در شکل‌گیری این بحران غفلت کرد. هرگونه راه‌حل جدی برای نجات تابستان پیش‌رو، نیازمند تجدیدنظر در سیاست خارجی و بازگشت به مسیر تعامل هدفمند با جهان است.

بخش اول: انرژی، حق عمومی و تعهد حاکمیتی

در نظام‌های حقوقی مدرن، به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه، تامین انرژی پایدار نه‌تنها یک وظیفه اجرایی بلکه یکی از مصادیق روشن تعهدات حاکمیتی دولت محسوب می‌شود. در ایران، قانون اساسی به‌صراحت بر نقش دولت در تامین نیازهای اساسی مردم تاکید کرده است. طبق اصل۴۳ قانون اساسی، تامین نیازهای اولیه از جمله مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، آموزش و «امکانات لازم برای تامین انرژی» بر عهده دولت نهاده شده است. همچنین اصل۴۵ منابع طبیعی و ثروت‌های ملی مانند نفت، گاز و رودخانه‌ها را در اختیار حکومت اسلامی به‌عنوان «اموال عمومی» قرار می‌دهد تا آنها را در جهت منافع عمومی مدیریت کند.

بر این اساس، انرژی ـ چه به‌صورت برق، گاز یا آب- صرفا یک کالا یا خدمت اقتصادی نیست بلکه یک حق عمومی است که دولت نسبت‌به آن مسوولیت دارد. این حق عمومی، به‌ویژه در شرایط بحرانی، به یک مطالبه حقوقی تبدیل می‌شود که شهروندان می‌توانند برمبنای آن از دولت پاسخگویی و شفافیت بخواهند.

اگر دولت به هر دلیل از انجام این تعهدات ناتوان باشد، باید از منظر حقوق عمومی پاسخگو باشد. ناتوانی در پیش‌بینی یا مدیریت بحران‌های انرژی، می‌تواند مصداق «ترک فعل» یا «قصور در انجام وظایف قانونی» تلقی شود. به‌ویژه در مواردی که فقدان برنامه‌ریزی یا غفلت از هشدارهای فنی باعث بروز خسارات جدی برای مردم یا اختلال در خدمات حیاتی مانند بیمارستان‌ها، سیستم‌های حمل‌ونقل یا مراکز تولیدی شود.

در این میان، بار حقوقی بحران‌های انرژی فقط متوجه وزارت نیرو یا شرکت‌های خدمات‌رسان نیست. مجموعه‌ای از دستگاه‌ها و نهادها ـ از سازمان برنامه و بودجه گرفته تا سازمان محیط‌زیست و حتی شورای عالی امنیت ملی- در مقام طراح یا ناظر بر سیاست‌های انرژی کشور دارای مسوولیت هستند. نظام حقوقی کشور نیازمند بازنگری در تعریف وظایف و حدود مسوولیت این نهادها در شرایط بحران انرژی است زیرا بدون چارچوب دقیق مسوولیت، هیچ‌گونه مطالبه‌گری موثر، شفاف‌سازی عملکرد یا حتی جبران خسارت ممکن نخواهد بود.

در نتیجه، اگرچه بحران انرژی ظاهرا فنی و اجرایی است اما در سطح بالاتر، یک آزمون برای نظام حقوق عمومی و ساختار حکمرانی کشور محسوب می‌شود. مساله فقط خاموشی‌های مقطعی نیست بلکه مساله این است که آیا دولت و ساختارهای آن، توانایی پاسخگویی حقوقی و نهادی به این بحران را دارند یا نه.

بخش دوم: اتلاف منابع، پیامد قیمت‌گذاری دستوری

در نگاه اول، پاسخ به بحران انرژی ساده به‌نظر می‌رسد: سرمایه‌گذاری کنید، زیرساخت بسازید، بهره‌وری را بالا ببرید اما در عمل، این راهکارها در شرایطی معنا پیدا می‌کنند که ساختار اقتصادی کشور، پذیرای منطق سرمایه‌گذاری باشد. مهم‌ترین مانع این مسیر، نرخ‌گذاری دستوری در حوزه انرژی است؛ معضلی که نه‌تنها بازگشت سرمایه را غیرممکن می‌کند بلکه هرگونه مشارکت نظام بانکی در پروژه‌های انرژی‌محور را نیز به بن‌بست می‌کشاند.

بانک‌ها براساس منطق اقتصادی، منابع را به پروژه‌هایی اختصاص می‌دهند که سودآور، قابل‌پیش‌بینی و از نظر حقوقی قابل اتکا باشند. وقتی برق یا گاز با قیمت‌هایی پایین‌تر از هزینه واقعی تولید، به اجبار و به‌ نام حمایت از مصرف‌کننده عرضه می‌شود، انگیزه‌ای برای سرمایه‌گذاری باقی نمی‌ماند. پروژه‌ای که نتواند در یک ساختار قیمتی واقعی، بازدهی معقولی ایجاد کند، به‌ناچار به پروژه‌ای رانتی، ناکارآمد یا ناتمام تبدیل خواهد شد. در این فضا، اتلاف منابع نه استثنا بلکه قاعده خواهد بود.

تجربه دهه‌های اخیر نشان داده است که بسیاری از تسهیلاتی که بانک‌ها در حوزه انرژی پرداخت کرده‌اند- به‌ویژه در بخش نیروگاه‌های کوچک یا بهینه‌سازی مصرف- یا به سرانجام نرسیده‌اند، یا فاقد صرفه اقتصادی بوده‌اند. دلیل روشن است: نرخ‌گذاری دستوری، منطق اقتصادی را از پروژه حذف می‌کند.

تا زمانی که قیمت انرژی به شکل واقعی و پلکانی تعیین نشود، امکان طراحی ابزارهای مالی موثر- مانند اوراق صرفه‌جویی انرژی، صندوق‌های سرمایه‌گذاری انرژی، یا قراردادهای خرید تضمینی -(PPA) نیز وجود نخواهد داشت. بازدهی این ابزارها به منطق قیمت‌گذاری وابسته است؛ نه به نیت خیرخواهانه دولت یا دستورالعمل‌های موقتی بانک مرکزی.

از منظر حقوقی نیز، نرخ‌گذاری دستوری بدون توجه به اصول عدالت، هزینه‌ی فرصت و حتی تعهدات زیست‌محیطی، می‌تواند ناقض اصل منع اسراف منابع عمومی باشد. این رویکرد، برخلاف ظاهر حمایتی‌اش، نه‌تنها موجب اتلاف منابع ملی می‌شود بلکه نوعی بی‌عدالتی پنهان است چراکه مصرف بیشتر توسط اقشار پرمصرف، بیشتر یارانه دریافت می‌کند.

در نتیجه، اگر خواهان ورود واقعی بانک‌ها به پروژه‌های انرژی هستیم، ابتدا باید قواعد بازی را اصلاح کنیم. کنار گذاشتن نرخ‌گذاری دستوری و حرکت به‌سوی تعرفه‌گذاری منطقی، پیش‌شرط هرگونه اصلاح مالی و بانکی در بخش انرژی است. بدون این اصلاحات، ورود بانک‌ها به این حوزه، چیزی جز انتقال ریسک و ضرر به نظام مالی کشور نخواهد بود.

بخش سوم: تحریم، بن‌بست انرژی

هر راه‌حل واقعی برای عبور از بحران انرژی در ایران، اگر به تحریم‌ها بی‌توجه باشد، از بنیاد ناتمام و ناکارآمد خواهد بود. در شرایطی که تامین برق، آب و سوخت به یک چالش مزمن تبدیل شده، نمی‌توان صرفا با نسخه‌های درون‌زا و اقدامات محدود داخلی به پایداری انرژی دست یافت چراکه تحریم‌ها، شبکه انرژی ایران را از سه جبهه حیاتی تضعیف کرده‌اند: دسترسی به فناوری، جذب سرمایه و ارتباط بانکی با جهان.

نخست، از منظر فنی، تحریم‌ها باعث شده‌اند که ایران از دستیابی به بسیاری از فناوری‌های نوین تولید، توزیع و ذخیره‌سازی انرژی محروم باشد. تجهیزات نیروگاهی، توربین‌های گازی با راندمان بالا، سیستم‌های پیشرفته مدیریت شبکه، نرم‌افزارهای کنترل مصرف، قطعات مربوط به انرژی‌های تجدیدپذیر و حتی سیستم‌های هوشمند مدیریت ساختمان (BMS) همگی جزو کالاهایی هستند که به‌دلیل تحریم‌های یک‌جانبه آمریکا یا سازوکارهای احتیاطی شرکت‌های بین‌المللی، به‌سختی وارد ایران می‌شوند. دوم، از منظر سرمایه‌گذاری، تحریم‌ها جذب سرمایه‌گذار خارجی در بخش انرژی را عملا ناممکن کرده‌اند. نه شرکت‌های بزرگ حاضرند در شرایط عدم اطمینان سیاسی و تحریم‌های ثانویه وارد بازار ایران شوند و نه بانک‌ها و موسسات مالی بین‌المللی اجازه دارند فاینانس یا مشارکت در پروژه‌های زیرساختی انرژی ایران را بپذیرند. حتی بانک‌های داخلی نیز به‌دلیل تحریم و قطع ارتباط با نظام مالی جهانی، توان تامین مالی بلندمدت را از دست داده‌اند. نتیجه آنکه، بخش انرژی ایران با منابعی محدود، فرسوده و بدون امکان نوسازی باقی مانده است. سوم، از منظر حقوقی و نهادی، تحریم‌ها موجب شده‌اند که برخی قواعد بنیادین قراردادهای بین‌المللی در حوزه انرژی، در عمل برای ایران کارایی نداشته باشند. به‌عنوان مثال، قراردادهای خرید تضمینی برق (PPA) با شرکت‌های خارجی یا کنسرسیوم‌های منطقه‌ای، نیازمند ضمانت‌های بانکی، بیمه‌های صادراتی و ثبات مقررات ارزی هستند؛ اموری که تحت تحریم‌ها عملا غیرممکن یا بی‌اعتبار شده‌اند.

مساله فقط فناوری و سرمایه نیست؛ تحریم‌ها پیام مستقیمی به فعالان اقتصادی و حتی مدیران داخلی مخابره می‌کنند: ریسک بالا، آینده مبهم و امکان‌پذیری صفر. در چنین فضایی، حتی ابتکارات داخلی نیز با تردید، کندی و احتیاط شدید مواجه می‌شوند. دولت‌ها وقتی در معرض فشار شدید خارجی باشند، معمولا به‌سمت مداخلات اقتصادی گسترده، قیمت‌گذاری دستوری و سیاست‌های مقطعی سوق پیدا می‌کنند؛ وضعیتی که اکنون در اقتصاد انرژی ایران به‌وضوح قابل مشاهده است.

در چنین شرایطی، لازم است سیاست خارجی کشور به‌عنوان مکمل سیاست انرژی درک شود، نه مقوله‌ای جدا یا مستقل. نمی‌توان از بانک‌ها خواست سرمایه‌گذاری کنند، از مردم انتظار داشت صرفه‌جویی کنند و از صنایع خواست بازسازی شوند، درحالی‌که ساختار تحریم، همه این مسیرها را مسدود کرده است. گفت‌وگو، تعامل و رفع تحریم‌ها، نه صرفا برای فروش نفت بلکه برای نجات زیرساخت‌های انرژی کشور ضروری است.

تامین انرژی پایدار، بدون تعامل هدفمند با جهان ممکن نیست. رفع تحریم‌ها شرط کافی نیست اما شرط لازم است. بدون این پیش‌شرط، هرگونه اصلاح داخلی در حوزه انرژی، همچون بازسازی دیوار روی زمینی سست خواهد بود.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

بحران انرژی در ایران دیگر پدیده‌ای موقتی یا موسمی نیست بلکه به مساله‌ای ساختاری تبدیل شده است که در صورت بی‌توجهی، می‌تواند در آینده نزدیک به بحرانی پایدار در سطح حکمرانی تبدیل شود. قطع برق و کم‌آبی، اگرچه در ظاهر مسائل فنی به‌نظر می‌رسند اما در بطن خود حاصل مجموعه‌ای از تصمیمات نادرست حقوقی، اقتصادی و سیاسی هستند که طی سال‌ها انباشته شده‌اند.

در بُعد حقوقی، دولت به‌عنوان متولی اصلی تامین خدمات عمومی، در برابر مردم مسوول و موظف است دسترسی عادلانه و مستمر به انرژی را تضمین کند. این تعهد، در قانون اساسی و اصول حقوق عمومی ریشه دارد و نقض آن، چه به‌واسطه قصور، چه به‌دلیل سوء‌تدبیر، مستوجب پاسخگویی است اما ایفای این تعهد، مستلزم وجود بسترهای قانونی، نهادی و مالی کارآمد است؛ امری که هنوز در سیاستگذاری انرژی کشور محقق نشده است.

از سوی دیگر، نقش نظام بانکی در حل بحران انرژی، صرفا در اعطای وام و تسهیلات خلاصه نمی‌شود. بانک‌ها می‌توانند با تامین مالی پروژه‌های بهینه‌سازی مصرف و توسعه فناوری‌های انرژی، نقشی اساسی در گذار به یک نظام پایدار ایفا کنند اما تا زمانی که قیمت‌گذاری دستوری بر بازار انرژی حاکم است و بازگشت سرمایه برای پروژه‌ها تضمین نشده، هیچ بانک یا سرمایه‌گذاری حاضر نخواهد شد منابع خود را وارد چنین فضایی کند. در چنین شرایطی، اتلاف منابع، پروژه‌های ناتمام و سرخوردگی فعالان اقتصادی به ‌قاعده تبدیل می‌شود، نه به استثنا.

افزون‌بر همه این عوامل، تحریم‌های بین‌المللی، ستون‌های حیاتی بخش انرژی ایران را

هدف گرفته‌اند.

محدودیت در دسترسی به فناوری، انسداد کانال‌های مالی و محرومیت از سرمایه‌گذاری خارجی، موجب شده که کشور نتواند زیرساخت‌های فرسوده خود را نوسازی کند یا ظرفیت تولید انرژی را افزایش دهد. در این وضعیت، هرگونه تلاش برای اصلاح ساختار انرژی در داخل، بدون اصلاح وضعیت کشور در نظام بین‌الملل، ناتمام و شکننده خواهد ماند.

بنابراین مواجهه با بحران انرژی مستلزم یک بازنگری جدی و چندوجهی است؛ از تجدیدنظر در سیاست خارجی و رفع تحریم‌ها گرفته تا بازسازی نظام قیمت‌گذاری و فعال‌سازی ظرفیت‌های بانکی.

تابستان پیش‌رو، صرفا آزمونی برای پایداری شبکه برق نیست بلکه آزمونی برای میزان شجاعت در اصلاح ساختارها، تعهد به قانون و توان تصمیم‌گیری ملی در لحظات حساس است. این بحران را تنها می‌توان با شفافیت، گفت‌وگو و عقلانیت پشت سر گذاشت؛ نه با سیاست‌های مقطعی و تصمیمات واکنشی.

حمید قنبری * حقوقدان