صندوق توسعه ملی چه آسیب‌هایی به جامعه می‌زند؟
- مجموعه: اخبار اقتصادی و بازرگانی
- تاریخ انتشار : یکشنبه, 19 اسفند 1403 10:05
روزنامه جهان صنعت نوشت: جامعه‌های انسانی بر اثر مرور زمان تجربه‌های تازه‌ای برای اداره بهتر کشور در حوزه اقتصاد کلان به دست می‌آورند. این تجربه‌ها که ابتدا در یک یا چند کشور به دست می‌آید بعدها به دیگر کشورها می‌رود و می‌ماند تا شکل‌های تازه پیدا کند. یکی از تجربه‌های بااهمیت که در دهه 1930 میلادی پدیدار شد تاسیس «صندوق‌های تثبیت ارزی» بود. در دهه یاد شده که رکود بزرگ، اقتصادهای پیشرفته را دربرگرفت و با خود بدهی و خسارت ناشی از جنگ به همراه آورد به بی‌نظمی در امور مالی و مدیریت پولی و مالی دولت‌ها منجر شد. دولت‌های وقت در آن سال‌ها صندوق‌های تثبیت ارزی را با راهبرد جلوگیری از بی‌نظمی و نیز هرج‌ومرج تاسیس کردند این صندوق‌ها چند کار مهم را در دستور کار دارند. یکی از مهم‌ترین کارکردهای این صندوق‌ها دخالت در خریدو فروش ارز خارجی برای اثرگذاری در ارزش بین‌المللی دلار بود. تاسیس خطوط اعتباری دولت‌های خارجی و معاملات یا صندوق بین‌المللی پول از دیگر وظایف صندوق‌های تثبیت ارزی بودند.
گزارش حاضر که از سوی پژوهشکده پولی و بانکی تهیه شده آسیب‌های صندوق توسعه ملی را بررسی کرده و پیشنهاد می‌دهد کار دیگری باید انجام شود.
صندوق‌های ثروت ملی و اثرگذاری در نرخ ارز
«صندوق‌های ثروت ملی» از دیگر نهادهایی هستند که در برخی از کشورها بالاخص کشورهای نفت‌خیز، بخش عمده‌ای از ذخایر ارزی کشور را در اختیار دارند و فعالیت آنها خواسته یا ناخواسته در بازار ارز و پویایی‌های آن اثر می‌گذارد و بالطبع مدیریت و عملیات «سیاست‌های ارزی» بانک مرکزی را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. به همین جهت در ادامه این مطالعه نگاهی به فعالیت آنها نیز می‌اندازیم.
به طور معمول یک کشور برای نگهداری رسمی ذخایر ارزی انگیزه‌های متفاوتی دارد که اهم آنها عبارتند از:
– حمایت و حفظ اعتماد به سیاست‌های پولی و ارزی شامل توان و ظرفیت مداخله در بازار ارز برای حفظ ارزش پول ملی
– محدود کردن درجه آسیب‌پذیری اقتصاد داخلی در برابر تکانه‌های خارجی در مواقع بحران یا در صورت کاهش دسترسی کشور به منابع ارزی از طریق استقراض یا صادرات
– حفظ اعتماد در بازارها و کنترل انتظارات از طریق بالا بردن توانایی بانک مرکزی برای پاسخگویی به تعهدات ارزی خارجی و نیازهای ارزی داخلی
– حفظ پشتوانه پول داخلی به واسطه نگهداری دارایی‌های ارزی
– کمک به دولت برای پاسخگویی به نیازهای ارزی و ایفای تعهدات ارزی در مواقع لزوم
– نگهداری ذخایر برای فجایع و حوادث ملی در مواقع اضطرار.
صندوق‌های ارزی در اقتصاد ایران
در اقتصاد ایران، ذخایر ارزی کشور اغلب از محل صادرات نفت و گاز و مشتقات مربوطه حاصل می‌شود و تا قبل از برنامه پنج ساله سوم توسعه و ایجاد حساب ذخیره ارزی، تمام آن در قالب بودجه سالانه به حساب دولت واریز شده و یا به صورت ارزی خرج شده یا از طریق مراودات و قواعد و قوانین حاکم بر مناسبات بانک مرکزی و دولت، بخشی از آن در قالب دارایی‌های خارجی به پول داخلی به ریال تبدیل شده است و بانک مرکزی با استفاده از این ذخایر اقدام به اعمال سیاست‌های ارزی و اغلب مداخله در بازار ارز می‌کرد.
بنا به ماده 60 قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه (1383-1379) «در جهت ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی و ریالی حاصل از صدور نفت خام در دوران برنامه سوم توسعه و تبدیل دارایی حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری و امکان تحقق دقیق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه»، دولت مکلف شد با ایجاد «حساب ذخیره ارزی حاصل از درآمد نفت خام» و «حساب ذخیره ریالی» از سال 1380 مازاد درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش‌بینی شده در قانون برنامه در پایان هر سال در حساب سپرده دولت نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تحت عنوان «حساب ذخیره ارزی درآمد نفت خام» نگهداری کند. همچنین مقرر شد از آغاز سال سوم برنامه، در صورتی که درآمد ارزی حاصل از صدور نفت خام کمتر از ارقام مندرج در این قانون باشد، دولت در فواصل زمانی شش ماهه بتواند از موجودی حساب ذخیره ارزی برداشت کند و معادل ریالی این وجوه در حساب درآمد عمومی دولت منظور شود. بنا به این ماده مقرر شد بخشی از مانده وجوه ارزی «حساب ذخیره ارزی حاصل از درآمد نفت خام» در چهارچوب اولویت‌های برنامه سوم جهت توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری براساس نرخ مبادله روز به فروش رسد و معادل ریالی آن در «حساب ذخیره ریالی» نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نگهداری شود؛ آنگاه پس از حصول اطمینان از تحقق درآمدهای ریالی پیش‌بینی شده در قانون بودجه هر سال، اعطای وام کوتاه‌مدت برای فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری از محل باقی‌مانده وجوه ارزی مجاز خواهد بود. استفاده از وجوه «حساب ذخیره ریالی» برای تامین هزینه‌های بودجه عمومی دولت صرفا در صورت کاهش درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام و عدم امکان تامین اعتبارات مصوب از مالیات و سایر منابع، مجاز خواهد بود و استفاده از آن برای تامین کسری ناشی از درآمدهای غیرنفتی بودجه عمومی دولت ممنوع اعلام شد.
دقت در ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه نشان می‌دهد دو هدف الف- ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی و ریالی حاصل از صدور نفت خام و ب- استفاده از معادل ریالی وجوه حساب ارزی برای وام دادن به فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری براساس اولولیت‌های برنامه سوم از اولویت خاصی برخوردار بوده و می‌توان هدف از ایجاد حساب ذخیره ارزی را تثبیت و توسعه دانست.
با توجه به عملکرد نسبتا موفق ماده 60 قانون برنامه سوم، این ماده در قانون برنامه چهارم نیز تنفیذ شد (مصلی‌نژاد و محمدزاده، 1395، ص .162) در ماده یک فصل اول برنامه چهارم توسعه (1388- 1384) تاکید شد که «به منظور ایجاد ثبات در میزان استفاده از عواید ارزی حاصل از نفت در برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر و فراهم کردن امکان تحقق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه» دولت مکلف است با ایجاد «حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت»، از سال 1384 مازاد عواید را در حساب سپرده دولت نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تحت عنوان «حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت» نگهداری کند. همچنین باید معادل مانده «حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت خام» موضوع ماده 60 برنامه سوم توسعه به اضافه مانده مطالبات دولت از اشخاص ناشی از تسهیلات اعطایی از موجودی حساب یاد شده در ابتدای سال 1384 از طریق شبکه بانکی به «حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت» واریز شود. مانند برنامه سوم توسعه، استفاده از وجوه حساب ذخیره ارزی برای تامین مصارف بودجه عمومی دولت صرفا در صورت کاهش عواید ارزی حاصل از نفت نسبت به ارقام پیش‌بینی شده در این قانون و عدم امکان تامین اعتبارات مصوب از محل سایر منابع درآمدهای عمومی و واگذاری دارایی‌های مالی مجاز بود. مقرر شد برای استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی، معادل ریالی این وجوه به حساب درآمد عمومی دولت واریز شود. همچنین به دولت اجازه داده شد حداکثر معادل 50درصد مانده موجودی حساب ذخیره ارزی برای سرمایه‌گذاری و تامین اعتبار طرح‌های مختلف تولیدی و کارآفرینی بخش غیردولتی در حوزه‌های مختلف با تایید توجیه فنی و اقتصادی آنها از طرف وزارتخانه‌های تخصصی ذی‌ربط از طریق شبکه بانکی به صورت تسهیلات با تضمین کافی استفاده شود.
همانطور که ملاحظه می‌شود ایجاد ثبات در میزان عواید ارزی حاصل از نفت و نیز تخصیص اعتبار برای تامین مالی طرح‌های تولیدی و کارآفرینی مورد تایید دولت، مهم‌ترین هدف ایجاد «حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت خام» در برنامه چهارم توسعه بوده و نسبت به برنامه سوم توسعه، تاکید بیشتری بر استفاده از وجوه این حساب به منظور تامین مالی پروژه‌های اولویت‌دار شده است. در سال‌های بعد، بند ۱۰ سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه (ابلاغی ۹تیر ۱۳۹۴) به «تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از آن، از منبع تامین بودجه عمومی به «منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی» و «دائمی شدن اساسنامه صندوق توسعه ملی با تنفیذ اساسنامه موجود و واریز سالانه ۳۰درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی و خالص صادرات گاز به صندوق توسعه ملی و افزایش حداقل دو واحد درصد سالانه به آن» تاکید می‌کند. از این رو در ماده ۷ قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه آمده است: «سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال اول اجرای قانون برنامه 30درصد تعیین می‌شود و سالانه حداقل دو واحد درصد به این سهم اضافه می‌شود. بانک مرکزی مکلف است در طول سال و متناسب با وصول منابع بلافاصله نسبت به واریز این وجوه و سهم چهارده‌ونیم درصد شرکت ملی نفت ایران از کل صادرات نفت و میعانات گازی و همچنین سهم سه‌درصد مناطق نفت‌خیز، گازخیز و توسعه‌نیافته اقدام کند و از محل باقی‌مانده، سهم بودجه عمومی دولت از منابع موضوع این جزء در سقف جدول ۴ این قانون تعیین و به حساب درآمد عمومی نزد خزانه‌داری کل کشور و مابقی را به حساب ذخیره ارزی واریز کند.» به این ترتیب بنا به ماده ۱۶ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و براساس اساسنامه، هدف صندوق توسعه ملی ایران «پس‌انداز بین‌نسلی» و «توسعه بخش‌های استراتژیک» تعیین شد. بنابراین صندوق توسعه ملی را می‌توان یک صندوق چندمنظوره در نظر گرفت. در برنامه ششم توسعه، علاوه بر تاکید به اعطای تسهیلات از محل منابع صندوق به بخش‌های غیردولتی و تعاونی، در ماده ۳۲ این قانون مشخصا به اعطای ۱۰درصد ورودی سالانه صندوق توسعه ملی به متقاضیان غیردولتی سرمایه‌گذار بخش کشاورزی، صنایع تبدیلی و تکمیلی این بخش و محیط‌زیست مرتبط با بخش کشاورزی و منابع طبیعی اشاره شده است. به عبارت دیگر در بین بخش‌های غیردولتی، تاکید خاصی بر بخش کشاورزی وجود دارد.
نتیجه تمام مطالب یادشده این است که در حال حاضر در اقتصاد ایران یک صندوق ثروت ملی تحت عنوان «صندوق توسعه ملی» وجود دارد که در ابتدای برنامه پنج ساله ششم توسعه ۳۰درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و محصولات وابسته به آن (یعنی عمده درآمدهای ارزی کشور) به این صندوق واریز می‌شده و هر سال دو واحد درصد به این واریز اضافه شده است که با احتساب پنج سال برنامه ششم و گذشت یک سال از آن، حداقل ۱۲واحد‌درصد دیگر به این رقم اضافه شده است؛ یعنی در حال حاضر ۴۲درصد از درآمدهای ارزی عواید نفتی کشور در اختیار صندوق توسعه ملی قرار می‌گیرد که هدف آن نه «تثبیت» بلکه «توسعه» و «پس‌انداز بین‌نسلی» تعریف شده است و بنا به آخرین آمار در دسترس از این صندوق که بیش از ۶۲درصد منابع ارزی صندوق توسعه ملی از طریق قراردادهای عاملیت ارزی به بخش نفت و گاز و پالایشگاه و پتروشیمی اختصاص یافته است؛ یعنی منابع ارزی این صندوق به اقتصاد داخلی تخصیص یافته و بازپرداخت تسهیلات ارزی داده شده نیز با اما و اگرهایی مواجه است.
با وجود اینکه رییس کل بانک مرکزی عضو هیات‌امنای صندوق توسعه ملی به عنوان تنها صندوق مدیریت ذخایر ارزی کشور است، ترکیب این هیات به سمت اعضای دولتی تورش دارد و بانک مرکزی با یک رای تاثیر چندانی در راهبردهای اصلی و سیاست‌های بالادستی مدیریت این مجموعه قابل‌توجه ذخایر ارزی ندارد. این در حالی است که در شرایط تحریمی و کاهش درآمدهای ارزی در دسترس، ثبات ارزی و مالی کشور حائز اولویت و به عنوان پیش‌نیاز اساسی ثبات فعالیت‌ها و کسب‌وکارها و در مجموع توسعه اقتصادی مطرح است. در نتیجه، تا زمانی که جریان درآمدهای ارزی کشور با چالش‌های تحریم، کاهش دسترسی و کیفیت جریان درآمدهای ارزی مواجه است، برقراری ثبات ارزی در قالب صندوق تثبیت ارزی گریزناپذیر خواهد بود.
تجربه ایران
بررسی تجربه ایران نشان می‌دهد با وجود اینکه در برنامه سوم توسعه حساب ذخیره ارزی با هدف تثبیت و کمک به دولت برای مصون ماندن از آثار تکانه‌های منفی نفتی به وجود آمد، در ادامه با تبدیل آن به صندوق توسعه ملی و اختصاص بخش مهمی از درآمدهای ارزی حاصل از عواید نفتی به آن، بنا به اساسنامه صندوق عملا هدف تثبیت کنار گذاشته شد و بخش اعظمی از موجودی آن صرف وام‌دهی به بخش‌هایی از اقتصاد بالاخص نهادهای عمومی غیردولتی فعال در بخش‌های نفت و گاز شد. علاوه براین، هدف تثبیت نیز که قبلا وجود داشته است، بیشتر در حوزه درآمدهای دولت و سیاست‌های بودجه‌ای برقرار بوده است و مقابله با اثرات تحریم و ثبات‌سازی نظام ارزی در کارکرد این صندوق دیده نشده است.
با توجه به ضعیف بودن کانال‌های انتقال سیاست پولی و موثر بودن لنگر اسمی نرخ ارز در اقتصاد ایران تا زمان عادی شدن جریان درآمدهای ارزی و تثبیت انتظارات تورمی، یکی از رویکردهای اساسی در مدیریت سیاست ارزی بهره‌گیری از تجربه صندوق‌های تثبیت ارزی در دهه ۱۹۳۰ است. به منظور انجام مداخلات موثر و ثبات بخشی به بازار ارز توصیه می‌شود که صندوق تثبیت ارزی در داخل بانک مرکزی تاسیس شود؛ توزیع مسوولیت‌ها و وظایف مشخص باشد تا باعث هدررفت منابع و سوء‌مدیریت آنها نشود. همچنین، همانند صندوق توسعه ملی و یا شورای پول و اعتبار، ترکیب هیات‌عامل این صندوق به نحوی نباشد که به واسطه حضور افرادی خارج از بانک مرکزی، قدرت اعمال و مداخله ارزی این صندوق و در مجموع اقتدار بانک مرکزی در اجرای سیاست‌های ارزی کاهش یابد.
